Genealogia della separazione delle carriere nell’ordinamento italiano: un’analisi storica, costituzionale e politica

La recente iniziativa di riforma costituzionale in materia di separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri non rappresenta un fenomeno isolato, figlio della cronaca politica contemporanea, ma la punta dell’iceberg della trentennale traiettoria riformatrice che, nel tempo, ha inteso arrivare allineare le fondamenta dello Stato (di diritto) italiano, ancora costruite a partire dall’ordinamento giudiziario fascista del 1941, al vigente codice di procedura penale.
Da questo punto di vista, il disegno di legge costituzionale approvato nel 2024 e destinato al vaglio referendario mira a modificare gli articoli 87, 102, 104, 105, 106, 107 e 110 della Costituzione, introducendo, anche nell’ordinamento giuridico italiano, la separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri e, per l’effetto, due Consigli superiori della magistratura separati e la relativa Alta Corte disciplinare.
Tale evoluzione, ordinamentale appunto, vuole sintetizzare le molteplici istanze che, nel tempo, sono state portate all’attenzione del legislatore costituzionale da vari esponenti di aree politiche eterogenee tra loro.
Di separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri, infatti, nella storia, hanno ragionato, non solo i giuristi della sinistra storica e, con loro, i padri costituenti azionisti, ma anche i ministri socialisti e i leader radicali, per arrivare oggi alle attuali coalizioni di governo.

L’età liberale: la sinistra storica e la magistratura tecnica

Dal punto di vista storico, la riforma Nordio affonda le proprie radici già nel periodo post-unitario, quando il sistema giudiziario era configurato a partire dalla legge Rattazzi del 1859.
In quel contesto, il pubblico ministero era ontologicamente legato all’Esecutivo, agendo sotto la diretta vigilanza del Ministro della giustizia.
Da questo punto di vista, un primo, significativo, mutamento si ebbe con la riforma Zanardelli del 1889-1890.
Noto esponente della sinistra storica, Giuseppe Zanardelli introdusse il concorso pubblico come unico canale di reclutamento, traghettando il sistema verso un modello che potremmo definire tecnico e riducendo, così, la discrezionalità politica nelle nomine.
Sebbene non si parlasse ancora di separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri nel senso moderno del termine, la riforma Zanardelli iniziò a delineare la specificità della funzione giudiziaria, disegnando la magistratura alla stregua di un corpo separato dagli interessi dell’Esecutivo.

Benito Mussolini, Arturo Rocco e Dino Grandi: la carriera unica come strumento a servizio del regime

L’attuale assetto cosiddetto di carriera unica affonda le proprie radici normative nel periodo fascista e si deve, più specificamente, all’ordinamento giudiziario voluto da Benito Mussolini, Alfredo Rocco e Dino Grandi nel 1941.
Prima di allora, infatti, l’architettura penale era stata definita dal codice Rocco del 1930, che, in ossequio alle regole proprie del processo penale inquisitorio, se, per un verso, aveva eliminato il diritto di difesa nella fase istruttoria, rendendo la stessa segreta, per l’altro verso, aveva conferito all’accusatore i medesimi poteri coercitivi del giudice istruttore.
L’opzione prescelta da Benito Mussolini, Alfredo Rocco e Dino Grandi, quella di unificare le carriere di giudici e pubblici ministeri appunto, rispondeva ad una precisa logica autoritaria.
Nell’ottica del regime, infatti, se l’auto-amministrazione della magistratura era considerata incompatibile con lo stato fascista – posto che non dovevano esistere caste indipendenti dal potere sovrano unitario –, l’unicità delle carriere di giudici e pubblici ministeri era considerata la soluzione migliore per realizzare quell’Autorità giudiziaria indistinta chiamata a punire senza freni un imputato in allora presunto colpevole.
Senza considerare, per quel che qui importa, che, nel processo penale inquisitorio di matrice fascista, il pubblico ministero rappresentava il vero braccio operativo dell’Esecutivo, potendo, per esempio, archiviare la notizia di reato de plano – senza controllo giurisdizionale, cioè –
Dal punto di vista storico, insomma, l’unificazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri è certamente legata ad un modello centralista e illiberale, nato per garantire la sottomissione dell’ordine giudiziario al regime.

L’Assemblea costituente e la lungimirante visione del Partito d’Azione

Dopo la caduta del fascismo, a giocare un ruolo importante nell’ottica di arrivare a riformare radicalmente la magistratura fu il Partito d’Azione di Piero Calamandrei.
A parere del grande giurista, infatti, sarebbe stato fondamentale riconoscere anche all’accusatore le medesime garanzie di inamovibilità e di indipendenza già riconosciute ai giudici.
La sintesi compendiata nell’attuale articolo 104 della Costituzione, da questo punto di vista, arrivò, non a caso, a definire la magistratura alla stregua di un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere dello Stato.

L’intuizione di Giuliano Vassalli e la storica svolta accusatoria

Il dibattito in materia di separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri proseguì nel tempo, ricevendo serio impulso per mano della riforma Vassalli del 1989, che, come noto, immutò radicalmente il modello processuale, trasformando l’allora processo inquisitorio nell’attuale processo accusatorio.
Socialista, partigiano e giurista, Giuliano Vassalli comprese prima di altri che un vero processo penale accusatorio poteva esistere unicamente se tra accusa e difesa vi fosse stata assoluta parità.
E che, dovendo essere celebrato, per sua stessa natura, davanti ad un giudice terzo ed imparziale, esso rendeva semplicemente incoerente il mantenimento dello status quo, vale a dire dell’unicità di carriera di giudici e pubblici ministeri.
Non a caso, fu proprio Giuliano Vassalli ad affermare espressamente che, senza separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri, il nuovo codice di procedura penale sarebbe rimasto a metà, perché la parentela istituzionale tra decisori e accusatori avrebbe irrimediabilmente minato, già sul piano strutturale, la terzietà di giudizio del giudice.

L’Unione delle camere penali italiane, la sinistra liberale e la riforma dell’articolo 111 della Costituzione

Nel 1999, soprattutto grazie all’instancabile opera riformatrice dell’Unione delle camere penali italiane e della sinistra liberale, si arrivò, quindi, a riformare l’articolo 111 della Costituzione, costituzionalizzando, per tale via, il cosiddetto giusto processo.
Nell’occasione, infatti, con affermazione di caratura storica, il legislatore costituzionale stabilì espressamente che ogni processo si sarebbe dovuto svolgere davanti ad un giudice terzo ed imparziale, nell’assoluta parità di accusa e difesa.

Le precedenti ipotesi di riforma: una storia politica trasversale

Dopo l’entrata in vigore del codice di procedura penale del 1989, le ipotesi di riforma in materia di separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri sono state numerose e sono state portate all’attenzione del legislatore costituzionale da Governi di vari colori politici.
Nel 1996, Presidente del Consiglio Romano Prodi, l’allora Ministro della giustizia Giovanni Maria Flick propose la cosiddetta separazione funzionale, mirando con ciò anche a riorganizzare il Consiglio superiore della magistratura nel senso della vigilanza distinta.
In occasione della Commissione Bicamerale D’Alema (1997-1998), si discusse approfonditamente di sdoppiare il Consiglio superiore della magistratura.

Tra i relatori più attivi in tal senso figurò certamente Marco Boato (Verdi), convinto sostenitore della necessità di arrivare finalmente a distinguere nettamente le funzioni di giudici e pubblici ministeri.

Con la riforma Castelli del 2004, poi cancellata nel 2007, si arrivò ad introdurre una sorta di separazione attenuata.

Nel 2017, grazie all’iniziativa popolare dell’Unione delle camere penali italiane, si arrivarono a raccogliere ben 75.000 firme autenticate per proporre concorsi separati per giudici e pubblici ministeri.

Infine, con la riforma Cartabia del 2022, si arrivò ad introdurre limiti al passaggio di funzioni giudici-pubblici ministeri e viceversa, prevedendo un solo passaggio funzionale entro i primi 9 anni.

Il sorteggio: una risposta alla correntocrazia

In vista della creazione di due Consigli superiori della magistratura separati per giudici e pubblici ministeri, peraltro, la riforma Nordio introduce il sorteggio, considerato alla stregua dell’unico meccanismo di selezione in grado di fungere da antidoto alla degenerazione delle correnti, culminata nella correntocrazia che causava lo scandalo Palamara del 2019.
Dal punto di vista storico, il meccanismo del sorteggio, già sostenuto, tra gli altri, da Marco Travaglio, Peter Gomez, Nicola Gratteri, ecc., non dispiaceva nemmeno alla componente più giovane della stessa magistratura associata, se solo si considera come, nel 2022, in occasione di un referendum interno all’Associazione nazionale magistrati, il 42% degli aventi diritto a votare si esprimesse apertamente in favore dello stesso, nonostante la contrarietà dei capi-corrente.

Un fronte trasversale in difesa del giusto processo e della giustizia giusta

L’analisi storica, costituzionale e politica che precede dimostra che la separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri e la conseguente creazione di due Consigli superiori della magistratura separati, l’uno per la magistratura giudicante, l’altro per la magistratura requirente, sono obiettivi di civiltà giuridica, destinati a superare gli steccati ideologici tradizionali proprio nell’ottica di difendere, appunto grazie all’azione riformatrice, il giusto processo e la giustizia giusta.